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论林地地役权

在现行林业法律法规中，规定了许多与生态林建设、退耕还林、防沙治沙等活动有关的林地地役权，只是没有采用林地地役权这一名称。在林业行政管理实践中，实质意义上的林地地役权合同是大量存在的。［1］（P71）我国《物权法》第一次明确地规定了地役权，为林地地役权成为一项新的林业物权奠定了法律基础。同时，林地承包经营权也成为了一项由《物权法》确认的物权形式。集体林权制度改革后，农民获得了林地承包经营权并得到了林业部门颁发的林权证，受到《物权法》的严格保护。林地地役权和林地承包经营权之间的关系，可能将主要是一种生态公益与私人利益之间的关系。在行使林业行政权力的过程中，如何保护集体经济组织及其成员的林业物权，处理好生态公益与私人利益之间的关系，是林业行政主管部门面临的一个重大问题。本文结合《物权法》和林业法律法规的规定，勾勒出林地地役权的轮廓，以期推动林地地役权的法定化并广泛运用于国家生态建设实践。
一、 作为供役地的林地的双重法律属性
与林地相关的法律，主要有《森林法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》。《森林法》、《土地管理法》于同一年作出修改，前后只相距四个月，但它们所使用的“林地”概念在含义上有很大差别。《森林法》中的林地包含在“森林资源”概念中，而《土地管理法》中的林地作为农用地的一种类型包含在“土地”概念中。但是，由于《森林法》、《草原法》、《渔业法》等法律的制定均早于《土地管理法》，林地、草原、养殖水面、滩涂等土地类型已经历史地形成了各自的主管部门，因此，《土地管理法》在把林地、草地、水面、滩涂等纳入土地范畴的同时，又规定“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理”，以便与《森林法》等法律关于土地的条款保持衔接。而在制定《农村土地承包法》时，法律界、政府部门和公众已经习惯了《土地管理法》中的“农用地”概念。因此，《农村土地承包法》使用的“林地”概念，理所当然地与《土地管理法》保持了一致。这样一来，就使得“林地”这一概念在不同的场合出现了不同的含义。
在《土地管理法》和《农村土地承包法》中，主要是从物权客体意义上使用林地概念，林地是土地的一种类型。而在《森林法》中，主要从森林生态系统意义上使用林地概念，即把森林、林木、林地以及依托其生存的野生动植物看作是一个整体，都包括在“森林资源”这个概念内，因此，林地成为森林资源的一种类型。这样，林地既是物权法意义上的土地，又是森林生态系统意义上的“森林资源”，兼具公益与私益双重法律属性。
《农村土地承包法》第2条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”显然，这里的“农村土地”基本上与《土地管理法》第4条中的“农用地”概念相吻合，把林地纳入了农用地的范畴，即“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。而《森林法》中的“林地”概念，则与《土地管理法》、《农村土地承包法》中的“林地”概念不同。《森林法》对“林地”概念没有作出立法解释，但《森林法实施条例》第2条对此做了规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物”；“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”。这些规定，显然是出于保护森林资源的实际需要而确定的，为林业主管部门对林地行使公共管理权力提供了法律依据。另外，《森林法》第3条也明确规定林地由林业主管部门管理。《森林法》第3条规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”这一规定意味着，国务院有权将国有重点林区的林地直接交给国务院林业主管部门管理。因此，目前我国的林地管理体制是由国务院林业主管部门按照《森林法》的规定进行管理，而没有将林地统一纳入国土资源部的土地管理中。
综上所述，《土地管理法》、《农村土地承包法》中的林地，是“土地”；而《森林法》中的林地，是“森林资源”。［2］（PP8991）
林地的这一特性，使得林地地役权的作用主要在于通过限制林地上的林木的采伐以发挥林地的生态效益，从而达到改善整个生态环境的目的。
二、 林地地役权的概念
由于林地兼具公益与私益双重法律属性，这就决定了林地地役权的设立既要符合《物权法》关于地役权的规定，又要符合森林资源的生态特性和国家生态建设的管理目标。因此，林地地役权与一般的地役权相比，具有其独特性。
地役权是为需役地的利益而设立的，是一种使用他人土地或者限制他人使用土地的权利。一般意义上的地役权关系，以存在两宗土地为前提。其中，一宗土地是享有地役权的土地，称为需役地；另一宗土地是供其利用的土地，即他人的土地，称为供役地。［3］（P4）传统地役权概念的关键，在于要求需役地和供役地两宗土地同时存在。［3］（P11）在我国，地役权是《物权法》设立的用益物权的新类型。根据我国《物权法》的规定，地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地。
我国其他法律尚未使用过地役权这一概念。因此，在《森林法》、《野生动物保护法》、《防沙治沙法》、《农村土地承包法》、《种子法》和其他涉林法律法规中，当然也没有使用林地地役权的概念。但是，实质意义上的林地地役权，在国家林业政策中，尤其是在国家林业重点生态工程的实施过程中以及集体林权制度改革实践中，以各种各样的方式存在着。例如，森林与野生动物类型自然保护区管理机构和周边社区签订的社区共管协议，集体林划为生态公益林以后林业主管部门与集体经济组织签订的森林管护协议和生态效益补偿协议，以及林业主管部门与农村集体经济组织签订的退耕还林协议，都属于实质性的林地地役权合同。集体林权制度改革后，农民获得了林地承包经营权并得到了林业主管部门颁发的林权证，如果对承包经营的林地的权利进行限制，也需要通过签订地役权合同的方式来进行森林生态效益补偿。［4］《物权法》实施以后，针对上述情况，应当根据《物权法》关于地役权的有关规定，在林业法律法规中设立林地地役权这一地役权的具体类型。
根据地役权的概念，结合生态建设的实际需要和特点，我们可以给林地地役权下一个定义：林地地役权，是国家基于环境保护和生态公益的目的，通过法律的规定或者政府与林地权利人的约定，限制林地权利人的权利，使林地更好地发挥生态效益，从而改善国家的生态环境的一种特殊的地役权。
三、 林地地役权的特征
林地地役权是地役权的一种，既具有一般地役权的法律特征，也具有自身独特的法律特征。根据我国《物权法》的具体规定来分析，林地地役权与一般意义上的地役权的共同的法律特征体现在以下几个方面：第一，林地地役权是需役地权利人和林地权利人通过合同的约定而设立的，设立林地地役权的目的，在于需役地权利人通过利用他人的林地来提高自己土地的利用价值。第二，林地地役权是利用他人的不动产。林地地役权是存在于他人林地上的不动产物权。第三，林地地役权是为了提高需役地的利用价值而利用作为供役地的林地。设立林地地役权的目的，是为了获得需役地的利用方便或提高需役地的利用价值。此种利益，主要是通过限制林地的利用而获得的生态利益，也包括通过发挥供役地的森林生态效益改善需役地的生态环境而给需役地带来的经济利益。
除了上述特征以外，林地地役权还具有一些独特的法律特征。
首先，在林地地役权关系中，需役地的特定位置有时并不十分明显。需役地可以是特定的，例如森林与野生动物类型自然保护区、森林公园、风景名胜区的土地；也可以是不特定的，在某些林地地役权关系中，需役地的特定位置并不十分明显，甚至可以包括供役地在内的不特定的国土面积，有时甚至是整个国家的土地。


其次，林地地役权制度与生态效益补偿制度具有不可分的紧密联系。设立林地地役权，带有明显的维护生态系统平衡和保护生物多样性的目的。从某种意义上说，林地地役权是出于维护生态系统平衡和保护生物多样性的目的而设计的。因此，林地地役权合同被广泛运用于生态林建设、防沙治沙、退耕还林、封山育林、陆生野生动物保护、自然保护区建设等领域的林业行政管理实践中，并且与森林生态效益补偿制度的实践紧密结合在一起。在林地地役权关系中，林地地役权人一般是政府，而供役地权利人一般是集体林地所有权人、林地使用权人和林地承包经营权人。政府作为林地地役权人，根据有关法律规定，在与供役地权利人协商的基础上进行约定，约定的内容主要包括：供役地权利人对国家、集体或者个人所有的森林资源进行严格保护；不得砍伐森林和从事对生态环境造成不利影响的资源开发利用活动；在沙化土地、荒山上造林以后不得砍伐；对供役地上危害庄稼和对人身造成威胁的国家保护的野生动物不得猎杀等。上述约定内容中对供役地权利人的权利的限制，实际上往往也是林业法律法规要求林地权利人履行的法律义务。但是，经过林地地役权合同的约定以后，由于有了森林生态效益补偿制度的配合运用，林地权利人履行这些义务时，其目标是十分特定的，而且加入了自愿履行义务的因素，与过去的非常刚性的林业行政管理措施相比，林地地役权合同方式对森林资源的保护和生态建设明显要有利得多。［1］（P72）
四、 林地地役权人和供役地权利人的权利义务
林地地役权的权利义务内容，依当事人在设定林地地役权时需役地的利益需要而定。也就是说，林地地役权的适用范围的大小，取决于当事人所设定的需役地的利益。世界各国的地役权立法，对于地役权的内容均未限定，而是授权当事人依需役地需要确定权利的内容，只要不损害公共秩序即可。我国《物权法》规定了当事人在地役权合同中可以约定利用目的和方法、利用期限、费用及其支付方式等。结合《物权法》和有关林业法律法规的规定，将林地地役权的权利义务内容分述如下：
（一） 林地地役权人的权利义务
1． 使用供役地的权利
我国《物权法》第156条规定：“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。”地役权人设立地役权的目的，在于要求供役地向需役地提供便利。因此，林地地役权人当然有使用供役地的权利。林地地役权基于当事人的约定而取得，林地地役权人有权按照林地地役权设定时所约定的使用目的、方式、用途和方法，使用供役地。不过，有两点值得注意：
第一，林地地役权的设立，由于一方是政府，为了防止林业行政权力的滥用，法律一般应对林地地役权做出明确的规定。因此，政府应当在有法律明文规定的情况下和供役地权利人签订林地地役权合同。
第二，政府使用供役地的权利，一般表现为让供役地发挥出符合生态规律的生态效益。其具体的表现，可能主要是政府对供役地的生态系统管理。
2． 按照合同约定的利用目的和方法使用供役地，尽量减少对供役地权利人的物权的限制
林地地役权的实现，是供役地权利人为了需役地的便利而承受的负担。因此，林地地役权人按照合同约定的利用目的和方法利用供役地时，应当采取对供役地损害最小的方法利用供役地，不要过分损害供役地的利益，尽可能减少对供役地权利人的权利的限制。
3． 不得滥用林地地役权的义务
我国《物权法》第168条规定，地役权人违反法律规定或者合同约定滥用地役权的，供役地权利人有权解除地役权合同，地役权消灭。因此，如果林地地役权人滥用林地地役权，也将可能导致林地地役权消灭的法律后果。
4． 有按照林地地役权合同的约定支付生态效益补偿费用的义务
实行集体林权制度改革以后，实现了“山定权，树定根，人定心”，林地已经承包到户，成为林农获得生活保障的主要来源之一。因此，林地地役权人对供役地的利用，应当是有偿利用。林地地役权人按照林地地役权合同的约定向供役地权利人支付的租金，以森林生态效益补偿费用的方式支付。林地地役权人应当按照林地地役权合同约定的数额、期限和支付方式，向供役地人支付森林生态效益补偿费用。约定的付款期间届满后，在合理期限内经两次催告未支付费用的，供役地权利人有权解除林地地役权合同，林地地役权随之消灭。


（二） 供役地权利人的权利义务
在林地地役权中，供役地权利人享有法定和约定的权利，同时承担相应的义务。
1． 按约定对森林生态效益补偿金享有请求权
供役地权利人与林地地役权人签订林地地役权合同的目的，在很大程度上是为了得到林地地役权人的费用。这种费用，实质上就是林地的租金。因此，在林地地役权关系中，供役地权利人有权按照林地地役权合同所约定的数额、期限和支付的方式，向林地地役权人行使森林生态效益补偿请求权。
2． 一定条件下的林地地役权合同解除权
林地地役权设立后，林地地役权人和供役地权利人都不能单方面解除合同。但是，根据《物权法》第168条规定，在某些条件下，可以单方面解除林地地役权合同。赋予供役地权利人解除林地地役权合同的权利，在于保护供役地权利人的利益。按照这一规定，在两种情形下，供役地权利人有权解除林地地役权合同：
（1） 林地地役权人违反法律规定或者合同约定，滥用地役权；
（2） 林地地役权人有偿利用供役地，约定的付款期间届满后，在合理期限内经供役地权利人两次催告仍未支付生态效益补偿费用。
3． 按照合同约定允许林地地役权人利用其林地，不得妨害林地地役权人行使权利
供役地人的义务主要表现为不作为。《物权法》第159条规定：“供役地权利人应当按照合同约定，允许地役权人利用其土地，不得妨害地役权人行使权利。”这是关于供役地权利人义务的规定。林地地役权人利用供役地的方式，主要是保护供役地的森林资源及其整个生态系统，使其发挥出最大的生态效益。这势必给供役地权利人对林地的利用带来诸多的限制。供役地权利人必须按照林地地役权合同的约定，允许林地地役权人利用自己的林地的生态效益，对自己的林地权利的行使进行某种限制。这些情况，在合同中是经过双方约定的，供役地权利人必须依约履行自己的义务，不得妨碍林地地役权人行使利用供役地土地的权利。
综上，《物权法》颁布以前，在林业立法和一些环境保护立法中实际上已经存在着林地地役权的情形，只不过没有采用林地地役权的名称。在这些法律的实施过程中，林业主管部门也并未意识到他们在进行林地地役权法律制度的实践。在《物权法》实施以后，林业法律法规中与林业物权有关的部分，应当根据《物权法》的规定做出相应修改；已经按照地役权合同方式进行管理的林业行政管理活动，应当按照《物权法》的规定确立林地地役权制度，维护农民合法的林业物权和相关权益。

参考文献：
［1］周训芳等.物权法与森林法知识读本［M］.北京：中国林业出版社，2007.
［2］周训芳，谢国保，范志超.林业法学［M］.北京：中国林业出版社，2004.
［3］刘乃忠.地役权法律制度研究［M］.北京：中国法制出版社,2007.
［4］周训芳.林业行政管理需对接物权法［N］.中国绿色时报,20070928.

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放学回家，一对双胞胎兄弟兴奋地告诉母亲：“妈妈，今天我们全班同学要选一位最美丽的妈妈，结果您当选了。”



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